Desafios da administração pública brasileira: governança, autonomia, neutralidade

Ano: 1997 | Volume: 48 | Número: 3

Autores: M. G. RUA

Resumo Português:

O objetivo deste texto é iniciar um levantamento da dificuldades impostas à reforma
administrativa a partir da consideração do problema da neutralidade da burocracia versus
o requisito da autonomia de decisão, elemento fundamental do Modelo de Administração
Pública Gerencial. Tal problema assume especial relevância frente aos objetivos de aumentar
a governança do Estado e constitui um dos desafios centrais do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, particularmente no que diz respeito à forma de administração
do chamado “núcleo estratégico” — responsável pela definição das leis e políticas
públicas — e das “atividades exclusivas de Estado” — caracterizadas pelo exercício do
poder de legislar e tributar, fiscalizando, regulamentando e transferindo recursos. Para
isso, a discussão está organizada em quatro seções. Na primeira, são rapidamente apresentados
os conceitos de governabilidade e governança, com ênfase no fato de que a
distinção entre eles representa apenas um recurso analítico.
Na segunda seção, a partir das distinções clássicas de Max Weber entre política e
administração, políticos e burocratas, busca-se caracterizar a neutralidade burocrática e
mostrar que representa, na realidade, apenas um dos elementos de uma construção típicoideal,
cada vez mais distante de qualquer correspondência com o mundo real.
Em seguida, comenta-se rapidamente o processo de mudança do modelo de administração
pública; e são apresentadas algumas das características do chamado Modelo de
Administração Pública Gerencial que, em lugar da neutralidade, implicam elevado grau de
autonomia por parte dos agentes burocráticos.
Por fim, são tecidas algumas considerações, procurando mostrar que, da mesma
maneira que a neutralidade, a autonomia burocrática apresenta dificuldades e que a proposta
da “autonomia imersa” ou “autonomia inserida” exibe implicações que merecem
reflexão mais demorada.

Resumo Inglês:

The purpose of this article is to start a survey of the difficulties facing administrative
reform in view of the problem of neutrality of the bureaucracy as opposed to the
requirement for autonomy in decison-making, a key element in the Managerial Model of
Public Administration. This problems becomes particularly relevant given the objective
to increase State governance and constitutes one of the major challenges in the Sate
Reform Master Plan, particularly with regard to the so called “strategic core”, which is
responsible for establishing laws and public policies as well as those “activities exclusive
to the State”, characterized by the exercise of the power to legislate and tax, inspect,
regulate and transfer resources. The article has been organized in four sections. In the
first, the concepts of governability and governance are briefly introduced, with special
emphasis placed on the fact that a distinction between them merely serves an analysis
purpose.
In the second section, based on classical distinctions by Max Weber between politics
and administration, politicians and bureaucrats, the article seeks to characterize bureauratic
neutrality and to show that, in fact, it represents only one of the elements in a typically
ideal construction, increasingly distant from the real world.
The article then briefly discusses the change process in the model of public
administration and some of the characteristics of the so called Managerial Model of
Public Administration are described; these, instead of neutrality, involve a high degree of
autonomy on the part of bureaucracy agents.
In conclusion, the article seeks to evince that, just as in the case of neutrality,
bureacratic autonomy involves certain difficulties and that the proposal for an “embedded
autonomy” or “inserted autonomy” has implications that require a more careful study

Resumo Espanhol:

El objetivo de este texto es iniciar un inventario de las dificultades impuestas a la
reforma administrativa a partir de la consideración del problema de la neutralidad de la
burocracia versus el requisito de la autonomía de decisión, elemento fundamental del Modelo
de Administración Pública Gerencial. Tal problema asume especial relevancia ante los
objetivos de aumentar la gobernación del Estado, y constituye uno de los retos centrales del
Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado, particularmente en lo que se refiere a
la forma de administración del llamado “núcleo estratégico” - responsable de la definición de
las leyes y políticas públicas - y de las “actividades exclusivas del Estado”- caracterizadas
por el ejercicio del poder de legislar y tributar, fiscalizando, reglamentando y transfiriendo
recursos. Para ello, la discusión está organizada en cuatro secciones. En la primera se
presentan repetidamente los conceptos de gobernabilidad y gobernación, con énfasis en el
hecho de que la distinción entre ellos representa solamente un recurso analítico.
En la segunda sección, a partir de las distinciones clásicas de Max Weber entre política
y administración, políticos y burócratas, se trata de caracterizar la neutralidad burocrática
y mostrar que representan, en realidad, solamente uno de los elementos de una construcción
típica-ideal, cada vez más distante de cualquier correspondencia con el mundo real.
En seguida, se comenta rápidamente el proceso de cambio del modelo de administración
pública, y se presentan algunas de las características del llamado Modelo de Administración
Pública Gerencial que, en lugar de la neutralidad, implican un elevado grado de autonomía
por parte de los agentes burocráticos.
Por último, se elaboran algunas consideraciones, tratando de mostrar que, de la misma
forma que la neutralidad, la autonomía burocrática presenta dificultades, y que la propuesta
de la “autonomía inmersa” o “autonomía insertada” exhibe implicaciones que merecen
una reflexión más detenida.